El debate sobre la autonomía porteña y el alcance de la misma en referencia al resto de las provincias argentinas, que instaló la vicepresidenta Cristina Kirchner, es un debate que ya se encontraba saldado y que requeriría una reforma constitucional para modificarse.

La reforma constitucional de 1994 consagró la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, a la que se le dio el carácter de ciudad-estado, con un rango muy similar al de las provincias argentinas, aunque con algunas diferencias en cuanto al origen de sus facultades, pero que resultan más de carácter teórico que práctico. Su autonomía, a diferencia de las de las provincias fundadoras de la República, tienen carácter derivado de la Constitución Nacional reformada, y sus facultades, que en caso de las provincias se consideran “no delegadas” a la Nación en el momento de la organización nacional, en el caso de la Ciudad de Buenos Aires, resultan “derivadas” del sistema federal.

Sin embargo dicho carácter no es muy distinto de otras provincias, como por ejemplo Tierra del Fuego, que constituyó un “territorio nacional” hasta el año 1990, en el que obtuvo el estatus de provincia, haciéndose acreedora así de facultades idénticas a las de sus pares, pero derivadas en lugar de originarias.

Es cierto, la Ciudad de Buenos Aires presenta una diferencia: detenta el carácter de Capital Federal de la República, lo cual le ha hecho guardar al constituyente otros recaudos respecto a la protección de los intereses y bienes del Estado Nacional en el territorio de la Ciudad, mientras tenga en ella asiento la Capital Federal.

Así las cosas, las diferencias de orden práctico que pueden observase en el territorio de la Ciudad, respecto de su grado de autonomía, no tienen como fundamento el tratarse de potestades “derivadas” en lugar de “originarias”, ni tampoco del carácter de ciudad-estado autónoma, sino de la situación no permanente de ejercer el rol de Capital Federal.

No puede desconocerse que existen posturas antagónicas sobre este punto. El constitucionalista Gregorio Badeni explica que: “No se encuentra (la CABA) en un rango constitucional igual al reconocido a las provincias, porque su autonomía no es originaria sino derivada. No se trata de una de las entidades preexistentes a la Constitución que cita su artículo 121, sino de una creación de esta última. Por ende Buenos Aires no conserva los poderes que no hubiera transferido a la Nación, como en el caso de las provincias, sino que tiene solo aquellos atributos que la confiere la Constitución”.

Discrepo en este punto con Badeni. Que la autonomía otorgue facultades derivadas y no originarias, la asimila a las Provincias que no eran tales al momento de la sanción de la Constitución de 1863, y que tampoco eran “entidades preexistentes” ni firmaron los “pactos preexistentes” que menciona el Preámbulo de la Carta Magna. Respecto a ellas, se creó una ficción jurídica perfectamente válida, y en cuanto a sus potestades como provincias se entiende que les correspondes todas aquellas no delegadas como si se tratase de provincias originarias. En el mismo presupuesto debemos incluir a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, radicando las mínimas diferencias existentes, en que cumple el rol de Capital de la Nación y en ningún otro artificio.

De hecho, incluso podría entenderse que la Ciudad tiene un status superior a las provincias constituidas con posterioridad a 1863 y que no participaron de los pactos preexistentes. La provincia de Chubut, por ejemplo, fue creada en 1955 mediante la ley 14.408, y recién en 1958 asume su primer gobernador constitucional y sesiona por primera vez su Legislatura. Por ende la autonomía porteña tiene origen constitucional, mientras que la provincialización chubutense posee un origen legal. Por cierto fruto de una ley absolutamente constitucional, pero así como entendemos de rango superior los tratados internacionales de derechos humanos incorporados al texto constitucional directamente por el constituyente, por sobre los tratados internacionales con simple ratificación del Congreso, bien podríamos pretender que la autonomía de la Ciudad tiene rasgos de validación constitucional superiores a los que tienen otros Estados locales que son fruto de una mera ley.

Sin establecer esas diferencias ni profundizarlas, creo que en tal sentido la autonomía de la Ciudad es cuando menos equivalente a la de los estados provinciales, repetimos, solamente limitada por su carácter de Capital Federal.

Tampoco deja demasiados espacios para dudas el artículo 129 de la Constitución Nacional: “La Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno Autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción…”, expresa.

Cuando el constituyente menciona sus facultades propias de legislación, no lo hace menoscabando las mismas en relación a otros estados autónomos a los que llama provincias. No establece limitaciones a las materias sobre las que puede legislar, y la omisión de tales límites, no permite otra interpretación que la paridad de condiciones en cuanto a las potestades provinciales, siempre con el límite del artículo 126: “Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación. No pueden celebrar tratados parciales de carácter político; ni expedir leyes sobre comercio, o navegación interior o exterior; ni establecer aduanas provinciales; ni acuñar moneda; ni establecer bancos con facultades de emitir billetes, sin autorización del Congreso Federal; ni dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal y de Minería, después que el Congreso los haya sancionado; ni dictar especialmente leyes sobre ciudadanía y naturalización, bancarrotas, falsificación de moneda o documentos del Estado; ni establecer derechos de tonelaje; ni armar buques de guerra o levantar ejércitos, salvo el caso de invasión exterior o de un peligro tan inminente que no admita dilación dando luego cuenta al Gobierno federal; ni nombrar o recibir agentes extranjeros”.

No obstante puede, con obvio acuerdo constitucional, dictar por ejemplo, sus propios códigos de procedimiento y exigir su cumplimiento en territorio de la Ciudad. Y por cierto, dictar su propia legislación electoral, materia no delegada por las provincias a la Nación, sean estas de carácter originario o derivado.

Asimismo, tampoco el texto constitucional pone límites al ejercicio de la función jurisdiccional, a la que coloca en idéntico rango autonómico que el ejercicio legislativo. Esto implica que la Ciudad de Buenos Aires tiene la potestad de contar con un Poder Judicial completo, que rija las mismas materias que los poderes judiciales de cualquier provincia.

Es cierto que el mismo artículo 129 de la Ley Superior en su párrafo 2° establece que “Una ley garantizara los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación”, con absoluta lógica. A partir de dicho párrafo se dictó la ley 24.588 también llamada “ley Cafiero” en noviembre de 1995, antes que pudiesen constituirse las nuevas autoridades de la Ciudad de acuerdo al mandato constitucional.

El artículo 8° de dicha norma, que adelanto, goza para el suscripto de flagrante inconstitucionalidad, expresa que: “La Justicia Nacional ordinaria de la Ciudad de Buenos Aires, mantendrá su actual jurisdicción y competencia, continuando a cargo del Poder Judicial de la Nación…”.

Como primera medida debe decirse que no existe expresión ninguna en la Constitución de 1994 que permita tal intromisión del Estado Nacional sobre el Estado de la Ciudad de Buenos Aires, y que prohíba por ejemplo, que el mismo al igual que cualquier provincia, administre su Justicia en lo Civil, por solo citar un ejemplo.

La referencia hecha en el párrafo citado del artículo 129 de la Carta Magna, en cuanto a tutelar los intereses del Estado Nacional, mientras la Ciudad continúe siendo Capital de la Nación, carece de cualquier relación posible con la administración de juzgados como los civiles, que rigen las relaciones particulares entre las personas. Lo mismo ocurre en cuanto a las relaciones del trabajo (y por ende sus tribunales) o las comerciales. No existe excusa ni interés superior del Estado Nacional a este respecto, que pueda alegarse para justificar tal inconstitucional invasión de la Autonomía de la Ciudad.

A diferencia del artículo 3° de la ley en análisis, que mantiene bajo control nacional a todos los bienes que sirvan de asiento a los poderes públicos del Estado Nacional, cuestión que claramente se encuentra inserta en la intención del constituyente al redactar ese segundo párrafo del artículo 129, el mencionado artículo 8° es evidentemente inconstitucional.

Y por otra parte, aun cuando se entendiese que existen motivos por los cuales el Estado Nacional mantenga bajo su administración la Justicia Ordinaria de la Ciudad de Buenos, no existe en la Constitución Nacional ni en la “ley Cafiero” elemento ninguno que impida al Poder Legislativo local, legislar sobre las mismas materias que lo haría cualquier provincia, por ejemplo, insisto, el dictado de Códigos de Procedimientos que deben ser obligatoriamente aplicados por esos Tribunales ordinarios, incluso cuando la ley 24.588 bloquee su transferencia administrativa al ámbito de la Ciudad Autónoma. El hecho de transferir es de mero carácter administrativo y no inhibe en nada la capacidad legisferante propia de la Ciudad.

La misma ley dictada en 1995 establece además en su artículo 5° que “La Ciudad de Buenos Aires será continuadora, a todos sus efectos, de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires…”. Esto es cierto, pero limitadamente cierto. La Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires es además continuadora del Congreso de la Nación, en tanto las potestades de legislar sobre su territorio que el Congreso detentaba cuando se trataba de un “territorio federal”. De hecho, la Disposición Transitoria Decimoquinta de la Constitución de 1994 establece que: “Hasta tanto se constituyan los poderes que surjan del nuevo régimen de autonomía de la ciudad de Buenos Aires, el Congreso ejercerá una legislación exclusiva sobre su territorio, en los mismos términos que hasta la sanción de la presente”. Pero ello será “hasta tanto se constituyan” tales poderes, ni un minuto después, y constituidos los mismos, el Congreso pierde automáticamente tal facultad.

Así las cosas, y para dar un ejemplo de actualidad, los juzgados penales ordinarios con asiento en la Ciudad de Buenos Aires aplican hoy el Código Procesal Penal de la Nación, fruto de la ley 23.984 de 1991. Tal Código ha de haber mantenido su validez hasta el establecimiento de las autoridades constitucionales de la Ciudad Autónoma, e incluso a efectos de evitar un vacío legislativo, hasta la sanción de un Código Procesal Penal por parte de la Legislatura de la Ciudad Autónoma. Sin embargo, el 29 de marzo de 2007, dicha Legislatura sancionó su propio Código Procesal Penal, pero lo hizo estableciendo un principio diferente a la estructuración de la Justicia Nacional no transferida, es decir, estableció un sistema acusatorio en lugar de uno inquisitivo. Lo hizo asumiendo que tal Código local solamente sería aplicable a las competencias transferidas a la Ciudad y no a todo el ámbito de la Justicia Penal, por ende, la pretensión de aplicar ese Código Procesal local a toda la Justicia Penal hubiese requerido la transferencia completa de su administración, de modo de proceder a una reforma judicial que permitiese responder a las premisas del Código sancionado por la ley 2303 de la Legislatura de la Ciudad.

Habiendo procedido de tal forma, la Ciudad se autolimitó e hizo imposible la aplicación del Código local a una competencia todavía no transferida.

La autonomía local en materia legislativa es tan amplia, que incluso aquellos que pretenden reconocerle a la autonomía de la Ciudad un estatus inferior al provincial, deben aceptar que la misma: participa al igual que cualquier estado provincial de la coparticipación federal; e incluso selecciona por idénticos mecanismos que cualquier Estado Provincial a senadores y diputados nacionales. El artículo 45° de la Constitución Nacional expresa que: “La Cámara de Diputados se compondrá de representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias, de la ciudad de Buenos Aires, y de la Capital en caso de traslado, que se consideran a este fin como distritos electorales de un solo Estado y a simple pluralidad de sufragios”.

El mencionado artículo deja claro que, incluso si se trasladase la Capital a otra parte de la Argentina, la Ciudad Autónoma seguirá nominando diputados nacionales, por lo cual, los mismos no son diputados por la Capital, sino por la Ciudad Autónoma. Por su parte el artículo 54° de la Ley Fundamental establece que: “El Senado se compondrá de tres senadores por cada provincia y tres por la ciudad de Buenos Aires, elegidos en forma directa y conjunta…”.

En este caso la Constitución resulta aún más clara, dado que no le otorga ningún senador a la Capital Federal, no establece, a diferencia del caso de los diputados, que la Capital deberá verse representada en la Cámara en caso de mudar su asiento, simplemente le otorga tres senadores a la Ciudad Autónoma, de igual modo que a cualquier provincia. Todo ello, con el agravante de que originalmente, los diputados son representantes del pueblo, mientras que los senadores lo son de los estados provinciales, o más precisamente del sistema federal, por ello su nominación no está relacionada proporcionalmente con la cantidad de habitantes que tiene cada provincia, sino que todas ellas envían al Congreso Nacional idéntica cantidad de senadores. De tal modo que la autonomía de la Ciudad tiene rango suficiente para delegar senadores al Congreso de la Nación como cualquier provincia, aún si dejase de ser Capital de la Nación. Difícil es imaginar una autonomía más plena, más equiparable a la de cualquier provincia.